Щодо стану виконання грантів Глобального Фонду по туберкульозу та ВІЛ/СНІДу

 БО «Українці проти туберкульозу» звернулися до Прем’єр-міністра України Дениса Шмигаля з  питанням стану виконання грантів Глобального Фонду по туберкульозу та ВІЛ/СНІДу.

Зокрема, у зверненні було зазначене наступне. Україна посідає друге місце в Європейському регіоні за рівнем захворюваності на туберкульоз та є однією з десяти країн з найвищим тягарем захворюваності на МРТБ у світі. За оцінкою ВООЗ/ЮНЕЙДС Україна продовжує залишатись регіоном з високим рівнем поширення ВІЛ серед країн Центральній Європи та Східної Азії. Глобальний фонд для боротьби із СНІД, туберкульозом та малярією виділяє фінансування країнам на підтримку програм протидії ВІЛ, туберкульозу та малярії та побудови стійких систем охорони здоров’я.

Громадська організація «Експертна спільнота пацієнтів України» за сприяння групи партнерських організацій впродовж січня – травня 2020 року здійснювала громадську експертизу діяльності Міністерства охорони здоров’я України щодо виконання ним Закону України «Про виконання програм Глобального фонду для боротьби із СНІД, туберкульозом та малярією в Україні» від 21 червня 2012 року № 4999-VI .

Проведення громадської експертизи діяльності Міністерства охорони здоров’я України щодо виконання ним Закону України «Про виконання програм Глобального фонду для боротьби із СНІД, туберкульозом та малярією в Україні» покликано було сприяти розв’язанню суспільно значущих проблем, які існують у  сфері протидії туберкульозу та ВІЛ/СНІД в контексті належного використання міжнародної фінансової допомоги Україні щодо цього.

У відповідності до зазначеного Закону, Міністерство охорони здоров’я України, як центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері протидії ВІЛ-інфекції/СНІД та іншим соціально небезпечним захворюваннням, здійснює моніторинг виконання програм та використання грантів Глобального фонду для боротьби із СНІД, туберкульозом та малярією в Україні під час виконання програми (поточний моніторинг) і на заключному етапі її виконання (заключний моніторинг).

Нажаль, МОЗ України, під формальним приводом, не взяло до уваги висновки і рекомендації зазначеної громадської експертизи.

Як зазначається в п. 1 ст. 4 Закону, гранти отримуються з метою здійснення заходів у сфері профілактики та протидії ВІЛ-інфекції/СНІД, туберкульозу на підставі заявки Національного координатора, схваленої Глобальним фондом.

Національним координатором виконання програм Глобального фонду ст. 1 Закону визначає  Кабінет Міністрів України (ст. 1 Закону).

Як встановлюється ст. 3 Закону,  Національний координатор:

сприяє узгодженій діяльності органів виконавчої влади, громадських та благодійних організацій, підприємств, установ та організацій у сфері протидії ВІЛ-інфекції/СНІД, туберкульозу;

організовує подання національних заявок Глобальному фонду від України та контролює здійснення цільових заходів відповідно до програм Глобального фонду;

сприяє розвитку ефективного партнерства та залученню до виконання програм Глобального фонду органів державної влади, підприємств, установ та організацій, зокрема громадських і благодійних, та донорів;

сприяє реалізації мультисекторального підходу до виконання програм, передбачених договорами про надання гранту, узгодженню напрямів та обсягів фінансової допомоги у сфері протидії туберкульозу та ВІЛ-інфекції/СНІД від різних донорів;

визначає основного реципієнта (основних реципієнтів) та здійснює нагляд за використанням гранту, включаючи оцінку діяльності основного реципієнта (основних реципієнтів), погоджує зміни до програм Глобального фонду.

В ході проведення громадської експертизи, Кабінет Міністрів України, як Національний координатор програм Глобального фонду в Україні, не надав відповіді на запит, щодо виконання їм передбачених Законом повноважень, а отже не представив документи та матеріали для проведення громадської експертизи, перелік яких був вміщений у додатку до згаданого запиту. Таким чином, як Національний координатор програм Глобального фонду в Україні, Кабінет Міністрів України на той час самоусунувся від сприяння в отриманні громадськими організаціями документів та  інших  матеріалів,  необхідних  для проведення громадської експертизи діяльності Міністерства охорони здоров’я України.

Також документально не було підтверджено, що МОЗ України впродовж 2012 – 2019 років здійснював належний моніторинг виконання програм за кошти Глобального фонду, зокрема:

Не  були надані відомості про форму і строки подання карток моніторингу та звітів.

Не були надані картки моніторингу виконання програми за підсумками півріччя, підписані відповідальною особою та керівником основного реципієнта кожного півріччя.

Не були надані щорічні звіти про виконання програм.

Не були надані підсумкові звіти відповідно до визначених у програмах критеріїв.

Ненадання МОЗ належним чином на запит громадської організації для проведення громадської експертизи карток моніторингу виконання програм за підсумками півріччя та щорічних звітів може свідчити про відсутність таких в принципі, що, у відповідності до п. 3 ст. 10 Закону «Про виконання програм Глобального фонду для боротьби із СНІД, туберкульозом та малярією в Україні» вважається незадовільним виконанням програм (и).

Висновки громадської експертизи вказують на те, що МОЗ України та Кабінет Міністрів України не проводять належним чином облік та контроль планування та ефективності подальшого використання коштів програм Глобального фонду в державних цільових програмах у сфері протидії і профілактики ВІЛ/СНІД та туберкульозу та не корегують заявки, які подаються Україною на отримання фінансування програм за кошти Глобального фонду із потребами державних цільових програм, не координують оптимальний обсяг видатків за кошти державного бюджету, кошти місцевих бюджетів та кошти міжнародної фінансової допомоги, внаслідок чого ці кошти використовуються неефективно.

Загальновідомим є факт, що в умовах надзвичайних ситуацій, до яких відносяться і воєнні дії, можливе неконтрольоване  зростання захворювання на туберкульоз та інші соціально небезпечні захворювання. Це детермінується такими факторами, як то: погіршення умов життя, побуту та умов праці людей; погіршення умов та якості харчування населення; втрата доступу значних прошарків населення до належних медичних послуг; знаходження значної кількості військових в несприятливих для здоров’я польових умовах; наявність величезної кількості людей, віднесених до категорії внутрішньо переміщених осіб, в тому числі – з територій, в яких до початку воєнних дій була складна епідемічні ситуація тощо.

Стурбованість можливим загостренням епідемічної ситуації із туберкульозом виникає на тлі наступних основних обставин. Зокрема, за оцінками ВООЗ, захворюваність на туберкульоз в Україні у 2018 році становила 80  нових випадків і рецидивів на 100 000 населення. Середньорічне зниження оціночної захворюваності на туберкульоз за останні п’ять років склало близько 4,0%, що нижче спостережуваного середньорічного зниження захворюваності на туберкульоз на 5,6% в 18 пріоритетних країнах Європейського регіону ВООЗ за той же період. За даними рутинного епіднагляду захворюваність на туберкульоз за 2018 рік становить 62,3 на 100 тис. населення.

Отже в Україні тільки в 2018 році було недовиявлено близько 22,0% випадків на туберкульоз. Це свідчить про наявну в Україні тенденцію заниження епідемічних показників, та/або недовиявлення нових випадків, що підтверджується і оціночними даними ВООЗ. Крім цього, у 2020 році в умовах пандемії COVID-19 очевидно що було суттєво зменшено увагу до виявлення нових випадків захворювання на туберкульоз. Так, всього було виявлено 14 298 випадків захворювання на туберкульоз, що на 30,3% менше показника 2019 року.

Наведена інформація не дає підстав вбачати досягнення суттєвих змін в епідемічному становищі щодо ВІЛ/СНІД та туберкульозу в Україні та встановлення стабільного контролю за епідемічною ситуацією. Це є свідченням того, що багатомільйонні донорські інвестиції тривалий час не мають ефективних наслідків.

На сьогоднішній день Глобальний фонд інвестував в Україну понад 857 мільйонів доларів США на програми з ВІЛ та туберкульозу з 2003 року, а також інвестиції для підтримки адаптації надання медичних послуг у період пандемії COVID-19.

Як свідчить офіційний сайт Глобального фонду для боротьби зі СНІД, туберкульозом та малярією, у березні 2022 року Глобальний фонд схвалив екстрене фінансування у розмірі 15 мільйонів доларів США для підтримки безперервності послуг з профілактики, тестування та лікування ВІЛ та туберкульозу в Україні. Це на додаток до 135,7 мільйонів доларів США у вигляді грантів і каталітичних фондів, виділених Україні для підтримки боротьби з ВІЛ і туберкульозом в країні протягом 2020-2022 років. Глобальний фонд також схвалив понад 28 мільйонів доларів США для перепрограмування існуючих грантів, щоб відповідати та адаптуватися до програмних потреб у країні. Як зазначає Глобальний фонд, через бойові дії та відсутність безпеки деякі із партнерських організацій в Україні все ще працюють із частковою потужністю (https://www.theglobalfund.org). Це не може не викликати занепокоєння, з огляду на складну епідемічну ситуацію щодо туберкульозу та ВІЛ/СНІД в Україні, яка, очевидно, може погіршуватися під час війни.

Просимо надати інформацію, як в складних умовах військової агресії росії проти України Кабінет Міністрів України, як Національний координатор, реалізує свої функції у відповідності до ст.3 Закону України «Про виконання програм Глобального фонду для боротьби із СНІД, туберкульозом та малярією в Україні» від 21 червня 2012 року № 4999-VI та здійснює контроль за ефективним витрачанням донорських коштів.

Також направляємо для використання у подальшій діяльності із вдосконалення використання міжнародної донорської допомоги в сфері протидії туберкульозу та ВІЛ-інфекції/СНІД висновки і рекомендації згаданої вище громадської експертизи.

Додаток Висновки громадської експертизи.

За підсумками громадської експертизи діяльності Міністерства охорони здоров’я України щодо дотримання ним Закону України «Про виконання програм Глобального фонду для боротьби із СНІД, туберкульозом та малярією в Україні» можна зробити наступні висновки.

1. Закон не є досконалим, адже він встановлює, що заявку від України подає Національний координатор, але договори про виконання програм із Глобальним фондом укладає кожний з основних реципієнтів (якщо їх декілька) окремо, в тому числі – неурядові інституції, якщо вони визначені такими, а не держава в цілому, як заявник. Таким чином, основні реципієнти, якщо вони не є органами державної влади та органами місцевого самоврядування або заснованими ними підприємствами, установами та організаціями, несуть відповідальність за виконання ними договору про надання гранту, в першу чергу, перед Глобальним фондом, а вже потім перед державою Україна.

Так, із початку надання Україні грантів Глобального фонду, спрямованих на протидію ВІЛ-інфекції СНІД та туберкульозу, беззмінними основними реципієнтами були і залишаються такі неурядові організації, як Благодійна організація «Всеукраїнська мережа людей, які живуть з ВІЛ/СНІД» (нині «100% життя») та Міжнародний благодійний фонд «Альянс громадського здоров’я», а сумарна кількість отриманих ними донорських коштів в рази перевищує аналогічні, надані урядовому та багатосторонньому секторам. Водночас, отримуючи право розпорядження коштами Глобального фонду, неурядові інституції залишаються інституціями приватного права, діяльність яких регулюється згідно з їх установчими документами, затвердженими їхніми засновниками, а отже, така діяльність, що цілком передбачуване, може здійснюватися, передовсім, в інтересах засновників, а не в інтересах всього народу України, а тому викликає певні сумніви.

2. В наявності є протоколи засідань Національної ради з питань протидії туберкульозу та ВІЛ/СНІД (Національна рада), в ході яких відбувалося призначення основних реципієнтів грантів Глобального фонду для боротьби зі СНІД, туберкульозом та малярією. Втім, МОЗ України відмовило у документальному підтвердженні, що такі призначення відбувалися після проведення ретельного внутрішнього (національного) аналізу та аудиту ефективності виконання попередніх програм Глобального фонду, досягнутих результатів та їх системного впливу на покращення епідемічної ситуації щодо ВІЛ/СНІД та туберкульозу в Україні та широкого їх публічного обговорення. особливо, якщо кандидат (кандидати) на основних реципієнтів були такими у попередніх програмах.

Відсутні відомості щодо того, що ця діяльність носила системний характер: попередньо утворювалися експертні групи з числа незалежних фахівців, проводився аналіз, готувалися аналітичні довідки, результати аналізу публічно обговорювалися, співдоповіді робочих груп включалися в порядок денний засідань Національної ради та вносилися, в разі необхідності, альтернативні проекти рішень.

3. Згідно із офіційними статистичними даними, за період 1987 — травень 2019 р. (тобто за 32 роки спостереження) в Україні було офіційно зареєстровано 341 084 випадки ВІЛ-інфекції серед громадян України, зокрема 114 487 випадків захворювання на СНІД і 49 751 випадок смерті від захворювань, зумовлених СНІД. Водночас, тільки за період, що досліджується в рамках даної громадської експертизи (2012 – 2019 рр., або 7 років), в Україні на туберкульоз захворіли 177 817 людей, а померли від нього 34 588 осіб.

В структурі грантів Глобального фонду, які надавалися окремо на протидію ВІЛ та туберкульозу, доля видатків на протидію ВІЛ становитиме 85,8%, в той час, як на протидію туберкульозу – всього 14,2%. За нашими експертними оцінками така ж пропорція може зберігатися і в розподілі видатків по компоненту ТБ/ВІЛ. Це свідчить про непропорційний, непродуманий та мало ефективний епідемічній небезпеці розподіл ресурсів наданої міжнародної допомоги, зокрема, з боку Глобального фонду, яка застосовується для протидії ВІЛ та туберкульозу.

4. Аналіз отриманих нашою організацією від МОЗ України документів та матеріалів засвідчив, що вони не відповідають тим, перелік яких був вміщений у додатку до згаданого вище запиту на адресу МОЗ від 06.12.2019.

Таким чином МОЗ України не надало інформації, яка запитувалася в рамках проведення даної громадської експертизи, щодо програм, які фінансувалися і фінансуються за кошти Глобального фонду

5. Ненадання належним чином документів та матеріалів у відповідності до запиту щодо проведення громадської експертизи може свідчити або про відсутність таких в принципі, або про перешкоджання посадовими особами МОЗ України проведенню громадської експертизи і, отриманню результатів, які не влаштовують МОЗ України.
6. Кабінет Міністрів України, як Національний координатор програм Глобального фонду в Україні, не надав відповіді на запит, щодо виконання їм передбачених Законом повноважень, а отже не надав документи та матеріали для проведення громадської експертизи, перелік яких був вміщений у додатку до запиту. Таким чином, як Національний координатор програм Глобального фонду в Україні, Кабінет Міністрів України самоусунувся від сприяння в отриманні нашою організацією документів та інших  матеріалів,  необхідних  для проведення громадської експертизи діяльності Міністерства охорони здоров’я України.
7. Документально не підтверджено, що МОЗ України впродовж 2012 – 2019 років МОЗ Україні здійснював належний моніторинг виконання програм за кошти Глобального фонду:

7.1. Не надані відомості про форму і строки подання карток моніторингу та звітів.

7.2. Не надані картки моніторингу виконання програми за підсумками півріччя, підписані відповідальною особою та керівником основного реципієнта кожного півріччя.

7.3. Не надані щорічні звіти про виконання програм.

7.4. Не надані підсумкові звіти відповідно до визначених у програмах критеріїв.

7.5. Ненадання МОЗ належним чином на запит громадської організації для проведення громадської експертизи карток моніторингу виконання програм за підсумками півріччя та щорічних звітів може свідчити про відсутність таких в принципі, що, у відповідності до п. 3 ст. 10 Закону «Про виконання програм Глобального фонду для боротьби із СНІД, туберкульозом та малярією в Україні» вважається незадовільним виконанням програм (и).

7.6. Не надано аналіз та висновки за результатами поточного та заключного моніторингу програм Глобального фонду за 2012 – 2019 роки про:

7.6.1. Досягнення очікуваних результатів.

7.6.2. Вплив результатів виконання програм на розвиток галузі охорони здоров’я у сфері протидії ВІЛ-інфекції/СНІД, туберкульозу у державі загалом або у відповідному регіоні.

7.6.3. Про пропозиції щодо подальшого виконання програм.

8. На запит нашої організації (додається) Національний координатор не надав висновки, рекомендації та заходи щодо подальшого використання грантів.
9. Як зазначається в ч. 1 ст. 2 «Державна підтримка програм Глобального фонду» Закону України «Про виконання програм Глобального фонду для боротьби із СНІД, туберкульозом та малярією в Україні» від 21 червня 2012 року № 4999-VI «заходи, передбачені програмами Глобального фонду, враховуються під час розроблення державних цільових програм у сфері профілактики та протидії ВІЛ-інфекції/СНІД, туберкульозу».

Однак, не всі програмні заходи та відповідно кошти на їх реалізацію включалися до державних цільових програм у сфері профілактики та протидії ВІЛ-інфекції/СНІД, туберкульозу, які аналізуються.  Наразі відсутні відомості щодо того, які саме засоби контролю застосовувалися державою для  дотримання п. 4 ст. 5, а саме «що кошти, отримані як грант (субгрант), використовуються виключно на цілі, визначені договором про надання гранту (субгранту)» та п. 1 ст. 11 згаданого Закону «що основні реципієнти (субреципієнти) несуть відповідальність за невиконання або неналежне виконання договору про надання гранту (субгранту) відповідно до закону».

10. Виявлені основні недоліки розробки і прийняття державних цільових програм, складовою частиною яких визначені програми за кошти Глобального фонду:

10.1. Мета кожної наступної державної цільової програми фактично аналогічна меті попередньої. Очевидно, що мета кожної наступної державної цільової програми повинна визначати досягнення нових цілей та виконання нових завдань на основі аналізу виконання та досягнення попередніх.

10.2. В державних цільових програмах відсутній ґрунтовний аналіз причин виникнення проблем, на протидію яких вони спрямовані, аналіз робиться поверхово, основна увага концентрується не на основоположних та першорядних причинах, які породжують епідемії туберкульозу та ВІЛ/СНІД та сприяють її загостренню, а, здебільшого, на їх наслідках.

10.3. В наявності поверховий та несистемний аналіз успіхів і невдач виконання мети та завдань попередніх державних цільових програм, з чого мало б бути зрозумілим, чому саме має бути прийнята наступна програма (а, наприклад, не продовжений термін виконання попередньої) та визначена оригінальна мета її виконання.

10.4. Відсутній аналіз всіх можливих тенденцій розвитку епідемічної ситуації та не зроблений аналіз можливих ризиків при виконанні програми, яка приймається.

10.5. Відсутній аналіз соціально-економічних чинників епідемії туберкульозу та ВІЛ-інфекції, а також проблем, пов‘язаних із групами ризику захворювання на туберкульоз та ВІЛ-інфекцію, не надається  їх повний перелік, характеристика та ґрунтовний аналіз, не визначені особливості профілактичної роботи із ними тощо.

10.6. Відсутня оцінка повних фінансових, матеріально-технічних, трудових ресурсів, необхідних для виконання програм.

10.7. Загальнодержавні цільові програми не містять в собі алгоритму (або конкретних рекомендацій) щодо форм, методів та шляхів досягнення завдань, заходів та індикаторів для кожного з виконавців.

8. Державою не виконуються навіть ти зобов’язання по фінансовому забезпеченню загальнодержавних цільових програм, які передбачені в них за кошти державного та місцевого бюджетів.
9. МОЗ України та Кабінет Міністрів України не належним чином організують розробку державних цільових програм у сфері протидії і профілактики ВІЛ/СНІД та туберкульозу, внаслідок чого відбувається невиправдане дублювання мети, заходів та очікуваних результатів від реалізації цих програм.
10. МОЗ України та Кабінет Міністрів України не проводять облік та контроль планування та ефективності подальшого використання коштів програм Глобального фонду в державних цільових програмах у сфері протидії і профілактики ВІЛ/СНІД та туберкульозу та не корегують заявки, які подаються Україною на отримання фінансування програм за кошти Глобального фонду із потребами державних цільових програм, не координують оптимальний обсяг видатків за кошти державного бюджету, кошти місцевих бюджетів та кошти міжнародної фінансової допомоги, внаслідок чого ці кошти використовуються неефективно.
11. Наведена вище інформація не дає підстав вбачати досягнення суттєвих змін в епідемічному становищі щодо ВІЛ/СНІД та туберкульозу в Україні та встановлення стабільного контролю за епідемічною ситуацією. Це є свідченням того, що багатомільйонні донорські інвестиції тривалий час не мають ефективних наслідків.

Рекомендації за підсумками громадської експертизи.

За підсумками громадської експертизи діяльності Міністерства охорони здоров’я України щодо виконання ним Закону України «Про виконання програм Глобального фонду для боротьби із СНІД, туберкульозом та малярією в Україні» можна зробити наступні рекомендації.

1. Внести зміни до Закону, згідно із якими договори про надання грантів із Глобальним фондом повинна підписувати виключно держава, як основний реципієнт, в особі Національного координатора, який має право надання субгрантів, тобто частини гранту, що надається основним реципієнтом субреципієнту на безоплатній та безповоротній основі (безповоротна фінансова допомога) для здійснення цільових заходів у сфері профілактики та протидії ВІЛ-інфекції/СНІД, туберкульоз.
2. Розподіл коштів грантів Глобального фонду по компонентах ВІЛ та туберкульоз необхідно здійснювати пропорційно статистичним даним щодо цих хвороб в Україні та відповідно до епідемічної небезпеки.
3. Заходи, передбачені програмами Глобального фонду, враховувати повністю, а не частково під час розроблення державних цільових програм у сфері профілактики та протидії ВІЛ-інфекції/СНІД та туберкульозу.
4. Мета кожної наступної державної цільової програми фактично повинна визначати досягнення нових цілей та виконання нових завдань на основі аналізу виконання та досягнення попередніх.
5. В державних цільових програмах та програмах Глобального фонду, як їх складовій частині, повинен надаватися ґрунтовний аналіз причин виникнення проблем, на протидію яких вони спрямовані; нині аналіз робиться поверхово, основна увага концентрується не на основоположних та першорядних причинах, які породжують епідемії туберкульозу та ВІЛ/СНІД та сприяють її загостренню, а, здебільшого, на їх наслідках.
6. Подолати наявний поверховий та несистемний аналіз успіхів і невдач виконання мети та завдань попередніх державних цільових програм, з чого мало б бути зрозумілим, чому саме має бути прийнята наступна програма (а, наприклад, не продовжений термін виконання попередньої) та визначена оригінальна мета її виконання.
7. Державні цільові програми та програми Глобального фонду як їх складова частина повинні містити аналіз всіх можливих тенденцій розвитку епідемічної ситуації та має подаватися аналіз можливих ризиків при виконанні програми, яка приймається.
8. Державні цільові програми та програми Глобального фонду як їх складова частина повинні ґрунтуватися на аналізі соціально-економічних чинників епідемії туберкульозу та ВІЛ-інфекції, а також проблем, пов‘язаних із групами ризику захворювання на туберкульоз та ВІЛ-інфекцію, та мають надавати їх повний перелік, характеристика та ґрунтовний аналіз, а також, визначати особливості профілактичної роботи із ними тощо.
9. Державні цільові програми повинні вміщувати в себе оцінку повних фінансових, матеріально-технічних, трудових ресурсів, необхідних для виконання програм, включаючи кошти програм Глобального фонду.
10. Провести ретельний внутрішній (національний) аналіз та аудит ефективності виконання попередніх програм Глобального фонду, досягнутих результатів та їх системного впливу на покращення епідемічної ситуації щодо ВІЛ/СНІД та туберкульозу в Україні, на підставі результатів яких визначати субреципієнтів грантів Глобального фонду.
11. Систематично проводити моніторинг та державний контроль процесу підготовки та виконання програм Глобального фонду.
12. Систематично інформувати громадськість про успіхи та недоліки у виконанні програм Глобального фонду.
13. Для забезпечення та посилення державного контролю за розробкою та впровадженням програм Глобального фонду в Україні та у зв’язку із підготовкою нового запиту на фінансування програм з протидії туберкульозу та ВІЛ-інфекції/СНІД на 2021 – 2023 роки МОЗ організувати незалежну експертизу розробленого проекту запиту на предмет його відповідності державній політиці у сфері протидії туберкульозу та ВІЛ-інфекції/СНІД та сучасній епідемічній ситуації в Україні; винести проект запиту на фінансування програм з протидії туберкульозу та ВІЛ-інфекції/СНІД на 2021 – 2023 роки на розгляд Національної ради з питань протидії туберкульозу та ВІЛ-інфекції/СНІД із обов’язковим наступним затвердженням запиту відповідним нормативним актом Кабінету Міністрів України як Національним координатором.